Op papier erbij, in de praktijk eraf

Vanaf 2027 komt jaarlijks €25 miljoen extra beschikbaar voor mantelzorgondersteuning en respijtzorg. Maar extra rijksmiddelen hoeven niet te leiden tot hogere gemeentelijke uitgaven. Sterker nog: een gemeente kan meer geld ontvangen voor mantelzorg en tegelijkertijd besluiten er minder aan uit te geven. Hoe kan dat?

Met de Mantelzorgagenda 2027–2030 wil het kabinet de ondersteuning van mantelzorgers versterken. Gemeenten spelen daarin een belangrijke rol. Zij organiseren en financieren een aanzienlijk deel van de ondersteuning, van informatie en advies tot begeleiding en respijtzorg.

De aankondiging van extra financiële middelen lijkt dan ook goed nieuws. Toch is de hoogte van de rijksbijdrage slechts een deel van het verhaal. Wat gemeenten daadwerkelijk beschikbaar stellen voor mantelzorgondersteuning, wordt uiteindelijk ook bepaald door hun eigen begrotingskeuzes.

Daarbij spelen twee financieringsmechanismen een rol. Bij het ene verdwijnen afzonderlijke budgetten in een bredere financiële ruimte. Bij het andere komt geld met een specifieke bestemming beschikbaar, maar hoeft dat niet tot een hogere totale investering te leiden.

In beide gevallen kan hetzelfde gebeuren: er komt op papier geld bij, terwijl de ondersteuning in de praktijk niet groeit of zelfs wordt afgebouwd.

Mechanisme 1: geld zonder etiket kan verschuiven

Een deel van de gemeentelijke financiering voor mantelzorgondersteuning loopt via de Brede SPUK. Deze regeling brengt verschillende budgetten voor gezondheid, preventie en de sociale basis samen. Daarbij is ruimte ontstaan om middelen tussen bepaalde onderdelen te verschuiven, terwijl de besteding binnen de voorwaarden van de regeling moet blijven.

Dat wordt ontschotting genoemd.

Het achterliggende idee is begrijpelijk. Gemeenten hoeven hun beleid niet uitsluitend langs afzonderlijke subsidiestromen te organiseren. Zij kunnen meer samenhang aanbrengen tussen bijvoorbeeld mantelzorgondersteuning, valpreventie, eenzaamheidsbestrijding en het versterken van sociale netwerken.

Vanaf 2027 verandert bovendien de financiering van onderdelen van de Brede SPUK. Bij overheveling naar het Gemeentefonds krijgen gemeenten voor die middelen meer vrijheid, omdat de specifieke bestedingsvoorwaarden vervallen.

Maar die vrijheid heeft een keerzijde.

Wanneer geld niet langer afzonderlijk voor mantelzorg is gereserveerd, kan een gemeente besluiten het aan andere maatschappelijke opgaven te besteden. Dat hoeven geen verkeerde keuzes te zijn. Extra inzet op valpreventie of bestaanszekerheid kan eveneens maatschappelijk waardevol zijn.

De vraag is alleen wat er vervolgens overblijft voor mantelzorgondersteuning.

Onder financiële druk wordt die afweging nog relevanter. Gemeenten moeten immers niet alleen nieuwe ambities financieren, maar ook bestaande voorzieningen in stand houden en hun begroting sluitend krijgen.

Een specifiek geoormerkt budget biedt daarbij een zekere bescherming: het mag niet zomaar aan iets anders worden besteed. Bij vrij besteedbare middelen ontbreekt die bescherming.

Het gevolg is dat geld dat eerder herkenbaar was als onderdeel van de financiering voor mantelzorg, na ontschotting of overheveling minder goed te volgen is.

Daarmee wordt niet automatisch duidelijk of een gemeente dezelfde inzet voor mantelzorgondersteuning blijft leveren.

Mechanisme 2: geld met etiket kan bestaand geld vervangen

Voor de nieuwe middelen uit het Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg (HLO) geldt een andere systematiek.

Vanaf 2027 is jaarlijks €25 miljoen voorzien voor versterking van mantelzorgondersteuning en respijtzorg. De financiering loopt via de specifieke uitkering voor het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord (AZWA) en het HLO.

Aan deze middelen zijn inhoudelijke afspraken verbonden, onder meer over gelijkgerichte mantelzorgondersteuning en de beschikbaarheid van respijt- en logeerzorg.

Daarmee wil het Rijk bevorderen dat mantelzorgers in verschillende gemeenten kunnen rekenen op herkenbare en beter vindbare ondersteuning.

Het geld heeft dus een duidelijker bestemming.

Maar een specifieke bestemming betekent niet vanzelfsprekend dat de gemeentelijke uitgaven aan mantelzorgondersteuning met hetzelfde bedrag toenemen.

Gemeenten beschikken immers al over bestaande budgetten. Zij financieren bijvoorbeeld mantelzorgsteunpunten, individuele begeleiding, informatievoorziening, ontmoetingsactiviteiten en respijtzorg.

Nieuwe rijksmiddelen kunnen worden ingezet om deze bestaande voorzieningen te bekostigen. Daarmee komt geld vrij dat de gemeente eerder zelf beschikbaar stelde.

Dit verschijnsel wordt substitutie genoemd: nieuwe financiering neemt de plaats in van bestaande financiering.

Dat kan binnen de toepasselijke subsidieregels toegestaan zijn. Het is ook geen bewijs dat een gemeente mantelzorgondersteuning minder belangrijk vindt.

Maar het betekent wel dat meer geoormerkt rijksgeld niet hetzelfde is als meer geld voor mantelzorgondersteuning in de gemeentelijke begroting.

Drie scenario's: €100.000 erbij, maar wat gebeurt er werkelijk?

Om zichtbaar te maken hoe groot het verschil kan zijn, nemen we een fictieve gemeente die jaarlijks €500.000 uitgeeft aan mantelzorgondersteuning.

Vanaf 2027 ontvangt deze gemeente €100.000 aan aanvullende rijksmiddelen. De vraag is hoe dat doorwerkt in de totale uitgaven.

Scenario A: de gemeente investeert daadwerkelijk meer

De gemeente handhaaft haar bestaande bijdrage van €500.000 en besteedt de aanvullende €100.000 aan uitbreiding of verbetering van de ondersteuning.

De totale uitgaven stijgen naar €600.000.

Dat betekent 20 procent meer budget voor mantelzorgondersteuning. Er ontstaat financiële ruimte om bijvoorbeeld meer mantelzorgers te bereiken of bestaande voorzieningen uit te breiden.

Scenario B: de gemeente vervangt haar eigen financiering

De gemeente ontvangt eveneens €100.000, maar verlaagt haar bestaande bijdrage van €500.000 naar €400.000.

Met de nieuwe rijksmiddelen erbij blijft het totale budget €500.000.

De gemeente kan de bestaande ondersteuning op hetzelfde financiële niveau voortzetten, terwijl zij €100.000 aan eigen middelen vrijspeelt voor andere doeleinden.

Er is nieuwe financiering, maar geen financiële uitbreiding van de mantelzorgondersteuning.

Scenario C: de gemeente ontvangt extra geld en bezuinigt tegelijkertijd

De gemeente krijgt opnieuw €100.000 aan aanvullende rijksmiddelen. Tegelijkertijd besluit zij, bijvoorbeeld vanwege een bredere bezuinigingsopgave, haar bestaande bijdrage met €200.000 terug te brengen.

De eigen bijdrage daalt daardoor van €500.000 naar €300.000. Inclusief de nieuwe rijksmiddelen blijft €400.000 beschikbaar.

De gemeente ontvangt €100.000 extra van het Rijk, maar besteedt uiteindelijk €100.000 minder aan mantelzorgondersteuning dan het jaar ervoor.

In dit scenario gaat het totale budget met 20 procent omlaag, ondanks de financiële impuls vanuit Den Haag.

Dit zijn rekenvoorbeelden en geen vastgestelde begrotingsontwikkelingen bij specifieke gemeenten. Of een gemeente een dergelijke verschuiving mag doorvoeren, hangt mede af van de voorwaarden van de betreffende financieringsregeling.

Toch laten de scenario's zien waarom de financiële aankondiging vanuit het Rijk onvoldoende is om conclusies te trekken over de lokale werkelijkheid.

Het derde scenario verdient daarbij bijzondere aandacht. Juist wanneer gemeenten hun uitgaven moeten terugbrengen, kan nieuwe externe financiering ruimte creëren om de eigen bijdrage sterker te verlagen.

Het bestaan van een specifieke rijksbijdrage voorkomt niet zonder meer dat het totale gemeentelijke budget krimpt.

Geen kwestie van onwil, maar van begrotingskeuzes

Het is verleidelijk om deze uitkomsten te beoordelen als een tegenstelling tussen gemeenten die wel of niet willen investeren in mantelzorg.

Die benadering doet onvoldoende recht aan de bestuurlijke werkelijkheid.

Gemeenten hebben te maken met uiteenlopende wettelijke taken, maatschappelijke verwachtingen en financiële verplichtingen. Wanneer de beschikbare middelen onder druk staan, moeten bestuurders keuzes maken tussen voorzieningen die allemaal een legitiem doel dienen.

Een bezuiniging op mantelzorgondersteuning kan onderdeel zijn van een bredere afweging, net zoals een extra investering dat kan zijn.

Ook is het mogelijk dat een gemeente met minder budget toch betere resultaten bereikt, bijvoorbeeld door voorzieningen anders te organiseren of de samenwerking met lokale partijen te verbeteren.

Andersom betekent een hoger budget niet automatisch dat mantelzorgers passende ondersteuning ontvangen.

Maar die nuances maken inzicht in de financiële ontwikkeling niet minder belangrijk.

Integendeel.

Als een gemeente extra rijksmiddelen ontvangt én tegelijkertijd op mantelzorgondersteuning bezuinigt, moeten beide ontwikkelingen zichtbaar zijn.

Anders ontstaat gemakkelijk het beeld dat de ondersteuning wordt versterkt, terwijl de feitelijke financiële ruimte afneemt.

Gemeenteraden moeten verder kijken dan de rijksbijdrage

Bij nieuwe financiële regelingen gaat veel aandacht uit naar de vraag hoeveel geld een gemeente ontvangt.

Dat is begrijpelijk, maar voor de controlerende rol van de gemeenteraad is minstens zo belangrijk wat er daarna gebeurt.

Wordt de nieuwe bijdrage toegevoegd aan het bestaande budget? Wordt zij gebruikt om lopende activiteiten te financieren? Of valt de bijdrage samen met een vermindering van de gemeentelijke uitgaven?

Dat onderscheid is niet altijd gemakkelijk te maken.

Mantelzorgondersteuning wordt in gemeentelijke begrotingen niet overal afzonderlijk geregistreerd. Kosten kunnen zijn ondergebracht bij welzijnswerk, Wmo-voorzieningen, algemene ondersteuning, sociale basis of bredere preventieprogramma's.

Daardoor ontbreekt soms een eenvoudig overzicht van de totale jaarlijkse uitgaven aan mantelzorgondersteuning.

Juist dat maakt het belangrijk om de ontwikkeling van die uitgaven inzichtelijk te krijgen.

Niet uitsluitend om te controleren of middelen volgens de regels worden besteed, maar vooral om politieke keuzes bespreekbaar te maken.

Uiteindelijk telt wat mantelzorgers ervan merken

De financiële discussie is niet het eindpunt.

Een gemeente die meer geld uitgeeft, kan nog steeds moeite hebben om mantelzorgers te bereiken. Een ruim aanbod van activiteiten zegt weinig wanneer de mensen die ondersteuning nodig hebben daar niet van op de hoogte zijn.

En ook het aantal bereikte mantelzorgers vertelt niet het hele verhaal. Bereik is belangrijk, maar zegt op zichzelf nog niets over de kwaliteit van de ondersteuning, de aansluiting op individuele behoeften of het voorkomen van overbelasting.

Daarom zijn eigenlijk twee vormen van inzicht nodig.

Ten eerste moet duidelijk zijn hoeveel een gemeente daadwerkelijk investeert in mantelzorgondersteuning en hoe dat bedrag zich ontwikkelt.

Vervolgens moet zichtbaar worden wat die investering oplevert: hoeveel mantelzorgers worden bereikt, van welke voorzieningen maken zij gebruik en in hoeverre helpt de ondersteuning hen verder?

Pas wanneer deze informatie naast elkaar wordt gelegd, ontstaat een bruikbaar beeld van de effectiviteit van lokaal mantelzorgbeleid.

Dat vraagt niet noodzakelijk om nieuwe, ingewikkelde verantwoordingssystemen. Het begint met het benutten van informatie die gemeenten en uitvoerende organisaties voor een belangrijk deel al beschikbaar hebben.

Twee vragen die het verschil zichtbaar maken

De Mantelzorgagenda 2027–2030 biedt kansen om de ondersteuning van mantelzorgers te versterken. De aanvullende financiering kan gemeenten helpen voorzieningen te verbeteren, hiaten in het aanbod op te vullen en mantelzorgers eerder te bereiken.

Maar zolang uitsluitend naar de nieuwe rijksbijdrage wordt gekeken, blijft onduidelijk of sprake is van uitbreiding, vervanging of zelfs vermindering van het bestaande budget.

Daarom zou iedere gemeenteraad bij de behandeling van de begroting twee vragen moeten stellen:

Hoeveel geld besteedde onze gemeente vorig jaar in totaal aan mantelzorgondersteuning?

**En hoeveel besteden